Pääartikkeli

Lääninhallitukset liikenne- ja viestintäolojen edistäjänä, kansliapäällikkö Juhani Korpela

Kansliapäällikkö Juhani Korpela, liikenne- ja viestintäministeriö

Maaherrat aloitteentekijöinä tieolojen parantamisessa

Läänit ovat olleet suomalaisen väliportaan aluejärjestelmän keskeinen hallinnollinen yksikkö. Alun perin läänit perustettiin lähinnä sotilashallintoa varten, ns. linnalääneiksi, mutta uuden hallinnollisen yksikön käyttökelpoisuus myös siviilihallinnon tarpeisiin tuli pian esille.

Ennen lääninhallitusten perustamista paikallishallinnosta olivat huolehtineet vuorollaan muun muassa laamannit, läänitysten saajat, voudit ja kansanomaiset käräjät. Lääninhallitusten perustaminen vuoden 1634 hallitusmuodossa selkiinnytti sekavan järjestelmän. Suomeen perustettiin viisi maaherrakuntaa, eli Turun ja Porin, Uudenmaan ja Hämeen, Viipurin ja Savonlinnan, Käkisalmen sekä Pohjanmaan läänit. Lääninhallitusten johtoon nimitettiin maaherra, jonka oli edistettävä paitsi kuninkaan ja maan niin myös alamaistensa parasta.

Lääninhallitusten vastuulle kuuluivat alusta alkaen lähes kaikki keskeisimmät aluehallintoasiat. Maaherralla oli alueellaan paljon valtaa, mutta myös vastuuta. Jos maaherra oli hyvä huomaamaan puutteita, hän saattoi edesauttaa läänin vaurastumista vaikuttamalla ylempiinsä. Tehokkaan joukkoviestinnän puuttuessa valtaa pitävät saivat tietonsa maakunnista lähes yksinomaan maaherran välityksellä.

Maaherrojen eli kuvernöörien vuosittain toimittamissa kertomuksissa erityistä huomiota saivatkin usein ne lääninosat, jotka olivat kärsineet kadoista, huonoista kulkuyhteyksistä tai muista vaikeuksista. Maaherrojen esityksistä valtiovalta myönsi apurahoja harvaan asutuille ja köyhille alueille, jotka eivät omin voimin pystyneet rakentamaan teitä. Näin lääninhallituksilla oli huomattavaa merkitystä läänin liikenneolojen kehittäjänä ja sen väestön toimeentulomahdollisuuksien edistäjänä.

Läänien tehtävät laajentuvat

Liikennemuodoista vesi- ja rautatieyhteydet olivat ehdottomasti tärkeimpiä aina 1930-luvulle asti, jolloin tieliikenne alkoi lisätä osuuttaan. Vaikka autojen kuljetuskapasiteetti olikin vielä pieni, tieliikenteen joustavuus teki sen kilpailukykyiseksi muiden kuljetusmuotojen rinnalla. Tosin, jos ei ollut ajokuntoisia teitä, niin ei ollut autoliikenteen edellytyksiäkään.

Alueellisen kehityksen ja hyvien teiden välinen yhteys on harvaanasutussa Suomessa tunnettu jo varhain. Vaikka hyvien kulkuyhteyksien myönteiset vaikutukset väestölle ovat olleet itsestään selviä, niin harva asia on kuitenkaan ollut yhtä usein käräjien aiheena kuin tieriita. Menneinä aikoina teiden rakentamisen vastustus kumpusi pohjimmiltaan siitä suuresta rasituksesta, mihin alamaiset tieurakoinnissa joutuivat, sillä teiden ja siltojen rakentaminen ja kunnossapito kuuluivat vanhastaan maataomistavalle väestölle. Maaherrojen määräämistä rakennusurakoista valitettiinkin usein kaikkiin mahdollisiin oikeusasteisiin.

Kokonaan valtiokaan ei tiekustannuksilta välttynyt, vaan se joutui tukemaan teiden tekoa määräraha-avustuksin. Uusia kulkuyhteyksiä suunnittelevan maaherran tuli alueensa väestön lisäksi vakuuttaa myös ne keskushallinnon ylimmät virkamiehet, jotka päättivät teiden rakentamiseen ja kunnossapitoon osoitettavista määrärahoista.

Autoliikenteen yleistyessä myös teiden ja siltojen rakentamiselle ja kunnossapidolle ryhdyttiin asettamaan uudenlaisia vaatimuksia. Laatuvaatimusten kasvaessa haluttiin teiden ja siltojen suunnittelu ja rakentaminen keskittää teknisen koulutuksen saaneille ammattimiehille. Käytännössä tämä tarkoitti sitä, että osa tienpitovelvoitteista siirrettiin valtiolle, eli käytännössä Tie- ja vesirakennushallitukselle. Vastuita muuttava uusi tielaki astui voimaan vuonna 1921.

Alkuvaiheessa valtion huolehdittavaksi tuli vain 5,5% eli runsaat 1300 kilometriä silloisesta 23 800 kilometrin mittaisesta tieverkosta. Valtaosa maanteistä jäi siis edelleen lääninhallitusten vastuulle. Käyttöön tuli seuraavaksi 20 vuodeksi maanteiden osalta kaksi eri tienpitojärjestelmää. Vielä vuonna 1938 TVH:n osuus teiden kunnossapidosta oli vain noin 16 prosenttia.

Lääninhallitusten alaisuuteen perustettiin tielautakuntia, joiden tehtävänä oli kilpailuttaa tieurakat ja valvoa urakoitsijoiden toimintaa. Käytännössä urakat ratkaistiin huutokaupalla, eli se, joka lupasi halvimmalla hinnalla hoitaa tienpitovelvoitteen, yleensä sai myös urakan. Maaherralla oli poikkeustapauksissa oikeus hyväksyä muukin kuin halvin tarjous.

Rankan hintakilpailun seurauksena lääninhallitusten hoitamien teiden kunnossapito ei ole alan kirjallisuudessa saanut kovinkaan korkeaa arvosanaa. Monet lääninhallitusten vastuulle jätetyt tiet jouduttiinkin siirtämään urakoitsijoilta nimismiesten kameraaliseen ja TVH:n tiemestareiden tekniseen hoitoon. Myös urakoitsijoissa oli eroja. Vähitellen alkoi alalle syntyä jakaantumista isoihin urakoitsijoihin, jotka kilpailivat suurista hankkeista sekä vähäliikenteisten maanteiden kunnossapidosta vastaaviin pieniin urakoitsijoihin. Tie- ja vesirakennushallituksenkaan toiminta ei aina saanut varauksetonta kiitosta.

”Kun valtion insinööri tekee jotain, koskipa se sitten vaikka vanhan tien korjausta, niin sen täytyy maksaa paljon ja olla samalla hyvä. Kaikkihan tietävät, että useasti esimerkiksi kunta tai paikallistielohko rakentaa tien puolella tai kahdella kolmasosalla siitä kustannusarviosta, jonka tieinsinööri on tehnyt.” totesi kulkulaitosministerinäkin toiminut Juho Niukkanen tielaitoksen kohoavista kustannuksista.

Vaikka lääninhallitusten panosta teiden rakentamisen ja kunnossapidon hyväksi ei aikalaisten parissa juurikaan arvostettu, toimivat maaherrat kuitenkin muilla sektoreilla myös liikenneoloja edistäen. 1920-luvulla lääninhallitusten panostus teiden talvikunnossapidon kehittämiseen oli merkittävä. Monet talviseen tienhoitoon vaadittavat laitteet oli kehitettävä ja valmistettava itse, eikä se olisi onnistunut ilman lääninhallitusten avaraa kukkaroa.

Sotien jälkeisinä työttömyysvuosina valtio ajoitti suuret rakennusprojektinsa, kuten tietyöt, hillitsemään kausityöttömyyttä. Vaikka tiepidon suuret linjat lyötiinkin lukkoon pääasiassa komiteoissa sekä kulkulaitosten ja yleisten töiden ministeriössä, oli lääninhallitusten harjoittamalla ”lobbauksella” suurikin merkitys toteutettavista hankkeista päätettäessä.

Aikaisemmista epäilyistä huolimatta 1950-luvulla lähes kaikkien yleisten teiden hoito keskitettiin kuitenkin TVH:lle. Vastuun siirto sai myös lääninhallitusten tuen, vaikka samalla lääninhallitusten valtaa rajoitettiinkin huomattavasti tieasioissa. Puhtaasti teknisten kysymysten pohdiskelua ei koettu lääninhallituksissakaan niiden omimmaksi toimialaksi. Uudistuksen jälkeen lääninhallitusten tieasiat olivatkin pääasiassa tiepoliittisia tehtäviä, osallistumista oman läänin hankkeiden puolesta puhumiseen tai määräraha-avustuksiin liittyviä tukitoimia.

Lääninhallitusten tehtävänä oli kuitenkin edelleen muun muassa laatia alustavat selvitykset uusista maanteistä. Uusista tielinjauksista päätettäessä oman lääninhallituksen rooli tieverkon rakentamisen ja perusparannuksen toimeenpanossa oli usein ratkaiseva.

Uudemmalla ajalla alueiden erilainen kehitys on vaikuttanut myös lääninhallitusten toimintaan. Jokainen lääni on saanut omat päämääränsä, tavoitteensa ja ongelmansa. Pääkaupungista katsottuna syrjäisissä lääneissä on koettu tärkeäksi kelvollisten liikenneväylien ja viestintäyhteyksien puolesta puhuminen, kun taas sijainniltaan keskeisimmissä lääneissä on vaadittu liikenteen jatkuvan kasvun edellyttämien toimenpiteiden toteuttamista.

Viestinnän kehitys

Myös viestintäyhteydet ovat olleet lääninhallitusten erityisen huolenpidon aiheena. 1800-luvun loppu ja 1900-luvun alkupuoli olivat merkittävää viestintävälineiden kehityksen aikaa. Sanomalehdistö vakiinnutti asemaansa, ja monet paikallis- ja maakuntalehdet saivat alkunsa. Vuonna 1882 perustettiin Suomen ensimmäinen puhelinyhdistys Helsinkiin. Sanomalehdistö ja puhelinyhdistykset toimivat pääasiassa yksityisin varoin. Valtio osallistui toimintaan pääasiassa posti- ja lennätinlaitoksen toimesta.

Lääninhallitusten rooli viestinnän kehityksen ohjaamisessa oli paljon pienempi kuin liikenneolojen kehittämisessä. Alueellisen viestinnän kehittyminen oli kuitenkin läänien ja lääninhallitustenkin kannalta tärkeä asia. Sitä kautta kyettiin jakamaan tietoa maakunnan syrjäisiinkin osiin ja samalla rakentamaan maakunnan omaa identiteettiä ja maakuntahenkeä.

Lääninhallituksilla on ollut merkitystä myös alueellisesti tasapuolisen kehityksen valvojina. Alueellinen tasapuolisuus ei radio-, televisio-, matkapuhelin- ja viimeisenä laajakaistaverkkoja vedettäessä olisi ehkä toteutunut siinäkään laajuudessa kuin tänä päivänä ilman maaherrojen aktiivisuutta ja vaatimuksia.

Lääninhallitukset ovat edistäneet viestintäolojen kehitystä alueillaan myös epäsuorasti, koulutuksen kautta. Nykyaikaisen viestintäteknologian koulutuspaikkojen tasainen sijoittuminen eri puolille maata on taannut osaajien saatavuuden kaikkialla. Lääninhallitukset ovat kehittämisvaroin tukeneet tiedepuistoja, joissa tehdään työtä esimerkiksi telematiikan ja tietoverkkopalveluiden tuotekehityksessä.

Joukkoliikennejärjestelmä uutena vastuualueena

Lääninhallitusten henkilöliikenteeseen liittyvät tehtävät ovat asteittain lisääntyneet. Taksitoimiluvat siirrettiin 1960-luvulla kaupunkien osalta maistraateilta lääninhallituksille. Maaseudun osalta lääninhallitukset olivat jo vanhastaan myöntäneet taksilupia.

Merkittävin toimivaltasiirto ministeriöltä lääneille tapahtui kuitenkin vasta vuoden 1994 henkilöliikennelain uudistuksen yhteydessä. Tällöin linja-autojen liikennelupatoimivaltaa delegoitiin lääneille samalla, kun rahoitusjärjestelmä uudistettiin perusteellisesti.

Vuoden 1997 alusta lääneille siirrettiin edelleen oikeus käyttää määrärahoja liikenteen ostojen lisäksi myös suunnitteluun ja kehittämiseen. Uudet liikennehallintopäälliköiden johtamat liikenneosastot asetettiin hoitamaan liikennehallintotehtäviä.

Nykyisin lääninhallitusten merkitys julkista liikennettä koskevissa asioissa on keskeinen. Lääninhallitusten liikenneosastot myöntävät joukkoliikenne-, linjaliikenne- sekä taksilupia ja ostavat itsekannattavaa liikennettä täydentäviä alueellisia liikennepalveluja. Kilpailutettavan liikenteen suunnittelu on erityisen tärkeä tehtävä. Lääninhallitukset myöntävät kunnille valtionapua kaupunkimaisen paikallisliikenteen ylläpitämiseen sekä kaupunkilippujen ja työssäkäyntialueiden seutu- ja työmatkalippujen hinnanalennuksiin. Lisäksi ne osallistuvat lippujärjestelmien kehittämiseen.

Liikenteen palvelujen turvaamisen ohella lääninhallitukset kehittävät alueellista ja paikallista joukkoliikennettä ja osallistuvat liikennejärjestelmäsuunnitteluun. Lisäksi toimintaan liittyy keskeisesti julkisen liikenteen olosuhteiden ja rahoituksen seuranta sekä vuosittainen peruspalvelujen arviointi liikennepalvelujen osalta.

Liikenne- ja viestintäministeriön yleisenä tavoitteena on edelleen vahvistaa lääninhallitusten liikenneosastojen alueellista roolia ja pyrkiä mahdollisuuksien mukaan siirtämään ministeriössä edelleen olevaa operatiivista toimintaa lääneille. Ministeriö on ollut valmis siirtämään lääneille jopa enemmän tehtäviä kuin mihin eduskunta on suostunut. Eduskunta hylkäsi muutama vuosi sitten esityksen lääninrajat ylittävien linja-autojen pikavuorotoimilupien siirtämisestä ministeriöltä Etelä-Suomen lääninhallitukselle.

Lähivuosien uusi merkittävä haaste lääninhallituksille on julkisen liikenteen palvelujen turvaaminen perustamalla koko maahan matkojenyhdistelykeskusten (MYK) verkosto. Nykyistä perinteisellä tavalla hoidetun joukkoliikenteen palvelutasoa on mm. maaltamuuton, väestön ikääntymisen ja autoistumisen takia hyvin vaikea pitää maaseudulla yllä. Yhdessä eri ministeriöiden, Kuntaliiton ja Kansaneläkelaitoksen kanssa on päästy yhteisymmärrykseen matkojen yhdistelyn toteuttamisesta ja laajentamisesta sopimuspohjaisesti koko maahan.

Matkojenyhdistelykeskusten toteuttamisen koordinointivastuu annetaan lääninhallituksille, mikä omalta osaltaan monipuolistaa läänien roolia keskeisenä joukkoliikenteen kehittämiseen vaikuttavana toimijana. Lääninhallitusten roolia korostaa erityisesti koordinointi eri toimijoiden yhteistyön aikaansaamiseksi ja aluetason kuljetustarpeiden yhteensovittamiseksi, jotta suunnitellulla järjestelmällä voidaan mahdollisimman tehokkaasti hillitä yhteiskunnan korvaamien matkojen kuljetuskustannusten nousua ja turvata joukkoliikennepalveluiden säilymistä myös haja-asutusalueilla.

Uusia haasteita lääninhallituksille tuovat myös julkisen liikenteen tavoitteellisen peruspalvelutason määrittämistyö, pyrkimykset joukkoliikenteen kulkumuoto-osuuden lisäämiseen kaupunkiseuduilla ja esteettömän liikkumisen edistäminen liikenne- ja viestintäministeriön esteettömyysstrategian mukaisesti.

Henkilöliikenteen lisäksi lääninhallituksilla on liikenteen hallinnonalalla tehtäviä, jotka liittyvät tavaraliikenteeseen, liikenneturvallisuuteen ja valmiustoimintaan. Luvanvaraista tavaraliikennettä koskevissa lupa-asioissa lääninhallitus on yksinomainen toimivaltainen viranomainen. Liikenneturvallisuustyöhön läänit puolestaan osallistuvat laatimalla läänikohtaisia liikenneturvallisuussuunnitelmia sekä tukemalla ja motivoimalla kuntia liikenneturvallisuustyöhön.

Poikkeusoloihin varautuminen

Lääninhallituksilla on merkittäviä tehtäviä liikenne- ja viestintähallinnon kriisiajan ja poikkeustilanteiden vastuuorganisaatioina ja toimintavalmiuden kehittäjinä. Vuonna 1979 sisäasiainministeriö antoi lääninhallituksille määräyksen perustaa avukseen erityiset viestialan yhteistyöryhmät (VYTR:it) suunnittelemaan lääninhallitusten omia viestijärjestelyjä. Työ kesti joitain vuosia.

Todettuaan tarpeen yleisen viestintävarautumisen laajentamisesta aluetasolle liikenneministeriö antoi, neuvoteltuaan sisäasiainministeriön kanssa, lääninhallituksille määräyksen perustaa avukseen viestialan yhteistyöryhmien tilalle vuonna 1989 uudet viestialan valmiusryhmät (VIVA-ryhmät) koordinoimaan läänin sähköisen viestinnän varautumisen kehittämistä. Poikkeusoloissa kyseiset ryhmät on tarkoitus liittää lääninhallitusten organisaatioon kiinteiksi viranomaisyksiköiksi.

Poikkeusoloissa lääninhallitukset koordinoivat myös tiekuljetusten varautumista ja valmiussuunnittelua. Tavoitteena on, että liikenneosasto kykenee joustavasti ja tehokkaasti tilanteen edellyttämällä tavalla johtamaan, sääntelemään ja säännöstelemään sähköistä viestintää ja tiekuljetuksia. Tätä varten lääninhallitukset muun muassa laativat ja ylläpitävät valmius- ja turvallisuussuunnitelmia. Suunnittelussa otetaan huomioon myös normaaliolojen äkilliset vakavat poikkeustilanteet, jolloin toimitaan nykylainsäädännön pohjalta ilman valmiuslainsäädännön valtuuksia.

Kun vuonna 1997 kaikkiin lääninhallituksiin perustettiin liikennehallintotehtävien hoitamista varten liikenneosastot, varautumisasioiden osalta se merkitsi sitä, että alueellinen viranomaisvalmistelu sähköisen viestinnän ja tiekuljetusten osalta keskitettiin liikenneosastoihin. Liikenneministeriö oli jo aiemmin tukenut rahallisesti lääninhallituksia poikkeusolovalmisteluissa. Vuonna 1997 liikenneministeriöltä siirrettiin lääninhallituksille varat kahdeksan viran perustamiseksi liikenne- ja viestintähallinnon varautumisasioita varten.

Lopuksi

Läänien tehtävät liikenne- ja viestintähallinnossa ovat vuosien saatossa muuttuneet tieolojen yleisestä edistämisestä vastuuseen joukkoliikennepalveluista. Uudet uhkamallit ovat tuoneet tehtäviin myös varautumisen liikenne- ja viestintäpalvelujen toimivuudesta erilaisissa kriisi- ja poikkeustilanteissa.

Valtio tarvitsee lääninhallitusten kaltaista alueellista toimintayksikköä silloin kun alueellista toimintaa ei ole eriytetty erityiselle piiriorganisaatiolle. Kun tavoitteena on palvelujen alueellisesti tasapuolinen tarjonta, suoraan ministeriön johdossa toimivat lääninhallitukset tarjoavat toimivan ratkaisun.

Lääninhallituksilla voi olla merkitystä myös kuntien yhteistyön aikaansaamisessa tehokkaiden ja taloudellisten palvelurakenteiden toteuttamiseksi. Matkojenyhdistelykeskushanke on esimerkki, jossa lääninhallitusten tehtävänä on riittävän laajan kuntien yhteistyön aikaansaaminen ilman lakisääteistä pakkoa. Kun tavoitteena on entistä parempien palvelujen tuottaminen nykyistä alemmilla kustannuksilla, hankkeella lienevät hyvät onnistumisen mahdollisuudet.

Käytetyt lähteet:

Juvonen Jaana: Pohjois-Karjalan lääninhallitus 1960-1997. Joensuu 1997.
Rautala Jyrki (toim.): Turun ja Porin lääninhallitus 350 vuotta. Turku 1985.
Perko Touko: Suomen teiden historia II. Helsinki 1977.
Seppinen Ilkka: Valtaväylä Suomeen – Liikenneministeriö 100 vuotta. Helsinki 1982.
Nuotio-Myllys Pirkko (toim.): Elämisen maku, Mikkelin lääni 160 vuotta. Savonlinna 1991.
Mikkelin lääni 150 vuotta, juhlajulkaisu. Mikkeli 1981.
Masonen, Jaakko, Hänninen Mauno: Hämeen tiepiirin historia. Tampere 1991.
Selovuori Jorma (toim.): Valta ja byrokratia Suomessa 1809-1998. Helsinki 1999.


Lisäksi Lääninhallitusten internetsivut:
http://www.laaninhallitus.fi/


Aikaisemmat artikkelit

Takaisin | Tulosta sivu