Pääartikkeli

Onko Ahvenanmaa lääni?, maaherra Peter Lindbäck

Ahvenanmaan maaherra Peter Lindbäck

Säännöllisin väliajoin herää keskustelua siitä, onko Ahvenanmaa lääni vai ei.

Kirjassaan Länsförvaltningen (Lääninhallinto, 1993) Lars Westerlund kirjoittaa ikään kuin tiivistelmänä tähän kysymykseen, että ahvenanmaalaiset ovat olleet tyytyväisiä siihen, että Ahvenanmaata on kutsuttu maakunnaksi itsehallintolainsäädännössä, kun taas Suomen hallitus on puolestaan ollut tyytyväinen siihen, että Ahvenanmaata on koko ajan kutsuttu lääniksi läänijakoa koskevan lainsäädännön mukaisesti. Westerlund kirjoittaa myös, että Ahvenmaa on yrittänyt saada lääni-termin pois käytöstä, mutta että tämä yritys on kaatunut hallituksen vastarintaan.

Nyt kysymys on tullut taas ajankohtaiseksi. Ryhmä Ahvenanmaan maakuntapäivien jäseniä esitti vuonna 2001 maakuntapäivillä tekemässään toivomusaloitteessa, että itsehallintoelin tekisi Suomen eduskunnalle aloitteen siitä, että itsehallintolain kanssa ristiriidassa oleva Ahvenanmaan lääni -käsite poistettaisiin voimassa olevasta ja tulevasta kansallisesta lainsäädännöstä.

Ahvenanmaan maakuntapäivät päätti 29.5.2002 hylätä toivomusaloitteen. Lakivaliokunnan mietintö perusteluineen saatettiin kuitenkin tiedoksi Ahvenanmaan maakunnan hallitukselle.

Maakunnan hallitus kirjoitti oikeusministeriölle 18.11.2002 ja pyysi ministeriötä ryhtymään toimenpiteisiin, jotta harhaanjohtavaa Ahvenanmaan lääni -käsitettä, ottaen huomioon maakunnan asema läänijaon ulkopuolelle jäävänä itsehallinnollisena alueena, ei jatkossa käytettäisi viranomaisasiakirjoissa ja tiedotusmateriaalissa.

Oikeusministeriö puolestaan kääntyi 9.12.2002 oikeuskanslerin ja Ahvenanmaan valtuuskunnan puoleen ja pyysi näiltä lausuntoa seuraavista kahdesta kysymyksestä:

  1. Tulisiko Ahvenanmaan lääni -nimeä pitää vääränä ja pitäisikö lainsäädäntöä, erityisesti lääninhallituslakia, muuttaa niin, että ilmaisu korvattaisiin ilmaisulla Ahvenanmaan maakunta?
  2. Jos katsotaan, ettei lainsäädäntöä tarvitse muuttaa, pitäisikö oikeusministeriön kuitenkin suostua maakuntahallituksen toivomukseen, jonka mukaan oikeusministeriön pitäisi kehottaa viranomaisia välttämään Ahvenanmaan lääni -ilmaisua?

Historiallinen tausta

Vuonna 1918 Ahvenanmaan kihlakunta erotettiin Turun ja Porin läänistä ja siitä muodostettiin erillinen lääni, Ahvenanmaan lääni. Täten Ahvenanmaasta tuli yksi Suomen yhdeksästä läänistä.

Vuonna 1919 annettu Suomen hallitusmuoto edellytti muun muassa, että maahan muodostettaisiin kuntia suurempia hallintoalueita. Tämän johdosta asetettiin 19. heinäkuuta 1919 erityinen komitea (ns. Tulenheimon komitea), jonka tehtävänä oli laatia ehdotus läänien itsehallinnosta, alemman asteen hallintotuomioistuimista ja silloisen läänijaon ja lääninhallinnon uudelleenjärjestelystä. Komitea laati mietinnön niistä yleisistä periaatteista, joiden perusteella kansalaisten itsehallintoa sovellettaisiin kuntia suuremmilla hallintoalueilla. Komitean ehdotuksen mukaan ylemmät itsehallintoyhdyskunnat eli maakunnat käsittäisivät joko koko läänin tai osan lääniä. Maaherran virka säilytettäisiin. Maaherra olisi jatkossa hallituksen ensisijainen edustaja läänissä ja valvoisi itsehallintoyhdyskuntien ja niihin kuuluvien toimihenkilöiden toimintaa läänissä. Komitea ei kuitenkaan käsitellyt alemman oikeusasteen hallintotuomioistuimia koskevaa kysymystä tai silloisen läänijaon ja lääninhallinnon uudelleenjärjestelyä koskevaa kysymystä.

Hallituksen esitys Ahvenanmaan itsehallintolaiksi (HE 73/1919 vp) sisälsi lakiesityksen, joka vain muutamaa poikkeusta lukuun ottamatta noudatti edellä mainittua Tulenheimon komitean alueellista itsehallintoa koskevaa esitystä. Hallituksen esityksessä käytettiin kauttaaltaan Ahvenanmaan lääni -nimeä.

Perustuslakivaliokunnan mietinnössä nro 1/1920 Ahvenanmaan lääni -nimi vaihdettiin Ahvenanmaan maakunta -nimeen viimeksi mainitun hallituksen esityksen johdosta. Mietinnössä kuitenkin ilmaistiin, että tämä muutos oli luonteeltaan ainoastaan muodollinen.

Ahvenanmaan itsehallintolainsäädännössä on sittemmin käytetty kauttaaltaan ja johdonmukaisesti Ahvenanmaan maakunta -nimeä, eikä Ahvenanmaan lääni -nimeä.

Toisaalta on pantava merkille, että valtiovalta on käyttänyt useissa asetuksissa jo 1920-luvun alussa mutta jopa myöhemminkin osittain Ahvenanmaan maakunta -nimeä ja osittain Ahvenanmaan lääni -nimeä. Ahvenanmaan lääni -nimeä on käytetty johdonmukaisesti läänijaon osalta läänien lukumäärää koskevissa laissa (SäädK 352/1956 ja 201/1962), läänijakoa koskevassa laissa (SäädK 633/1986) sekä lääninhallituslaissa (SäädK 22/1997).

Lääninhallituksen nimi on sitä vastoin vaihdellut. Lääninhallitusasetuksessa vuodelta 1937 (SäädK 85/1937) ja vuodelta 1955 (SäädK 188/1955) käytetään Ahvenanmaan maakunnan lääninhallitus -nimeä. Nimi muutettiin lääninhallitusasetuksen muuttamista koskevassa asetuksessa (SäädK 271/1963) "Ahvenanmaan lääninhallitukseksi" (länsstyrelsen i Ålands län). Lääninhallituslaissa (1233/1987) käytettiin jälleen Ahvenanmaan maakunnan lääninhallitus -nimeä. Tätä perusteltiin hallituksen esityksessä (HE 157/1987 vp) siten, että voimassa oleviin säännöksiin verrattuna Ahvenanmaan lääninhallitusta koskeva pykälä oli tarkistettu muun muassa käyttämällä Ahvenanmaan maakunnan lääninhallitus -nimeä maakunnan itsehallintoa koskevien säännösten mukaisesti. Hallituksen esityksessä (HE 148/1996 vp) vuoden 1997 lääninhallituslaiksi (SäädK 22/1997) ehdotettiin jälleen Ahvenanmaan lääninhallitus -nimeä (länsstyrelsen i Ålands län). Tätä perusteltiin ehdotuksessa seuraavasti: "Nykyisin voimassa olevassa lääninhallituslaissa säädetään Ahvenanmaan maakunnan lääninhallituksesta. Lääninhallituksen nimi ehdotetaan muutettavaksi muita lääninhallituksia vastaavasti Ahvenanmaan lääninhallitukseksi, koska kyseessä on valtion aluehallintoviranomainen Ahvenanmaan maakunnassa". Eduskunnan käsittelyssä ruotsinkielinen nimi muutettiin länsstyrelsen på Åland -nimeksi (Suomenkielinen nimi "Ahvenanmaan lääninhallitus" ei muuttunut). Tätä ei perusteltu eduskunnan vastauksessa (EV 242/1996 vp). Eduskunta, hallintovaliokunta tai suuri valiokunta eivät puuttuneet myöskään lainkohdan muotoiluun.

Ns. Ahvenanmaankomitean Ahvenanmaan uutta itsehallintolakia koskevassa mietinnössä (1987:31) ehdotettiin, että lääninhallituksen päälliköstä käytetty maaherra-nimike muutettaisiin toiseksi nimikkeeksi, jotta vältyttäisiin siltä, että Ahvenanmaata pidettäisiin lääninä muiden Suomen läänien joukossa. Maaherra-nimike säilytettiin kuitenkin vuoden 1991 itsehallintolaissa, joka on voimassa vielä nykyäänkin.

Väittelyssä on esitetty käsityksiä siitä, että Ahvenanmaan lääni olisi pitänyt korvata Ahvenanmaan maakunta -termillä. Artur Tollet ja John Uggla esittävät teoksessaan Lagstiftningen angående självstyrelse för Åland (Ahvenanmaan itsehallintoa koskeva lainsäädäntö, Helsinki 1930) sivulla 23, että itsehallinnon myötä Ahvenanmaan lääni muutettiin Ahvenanmaan maakunta -nimiseksi itsehallintoalueeksi, joka vastasi alueellisesti aikaisempia Ahvenanmaan kihlakunta ja Ahvenanmaan lääni -hallintoalueita.
Paul Klinthe kirjoittaa teoksessaan Ålandsdelegationen och dess verksamhet (Ahvenanmaan valtuuskunta ja sen toiminta, Tammisaari 1938) sivulla 143, että Ahvenanmaan itsehallintolain 1 §:ssä maakunnan alue määritettiin käsittämään nykyinen Ahvenanmaan lääni. Hänen mukaansa säännöksen pitäisi katsoa olevan voimassa 6. toukokuuta 1920 lähtien. Kohdassa viitataan alaviitteeseen, jossa sanotaan, että samalla luovuttiin Ahvenanmaan lääni -nimestä. Lisäksi Klinthe kirjoittaa, että myös lääninhallinnon osalta käytettiin Ahvenanmaan maakunta -termiä, mikä on aivan luonnollista, kun ottaa huomioon itsehallinnon varsinaisen etumatkan typistettyyn lääninhallintoon verrattuna.

Lähinnä vuosien 1951 ja 1991 itsehallintolakien myötä tapahtunut oikeuskehitys on saanut aikaan sen, että Ahvenanmaan maakunnan itsehallinto on voimistunut ja valtion valvonta vähentynyt. Tähän taas on vaikuttanut erityisesti se, että maakunnan lainsäädäntövaltaa on lisätty ja maakunnan toimivalta ja vaikutusvalta hallintoasioissa on kasvanut. Tällä tavoin Ahvenanmaalla on jopa entistä näkyvämpi asema itsehallinnollisena maakuntana ja Ahvenanmaan maakunta -nimestä on tullut entistä yleisempi.

Läänejä ei enää mainita perustuslaissa vuodelta 1999. Tämä tarkoittaa, että läänien oikeudellinen asema valtionhallinnossa on heikentynyt. Perustuslain 119 §:ssä todetaan valtionhallinnosta seuraavasti: "Valtion keskushallintoon voi kuulua valtioneuvoston ja ministeriöiden lisäksi virastoja, laitoksia ja muita toimielimiä. Valtiolla voi lisäksi olla alueellisia ja paikallisia viranomaisia. Eduskunnan alaisesta hallinnosta säädetään erikseen lailla. Valtionhallinnon toimielinten yleisistä perusteista on säädettävä lailla, jos niiden tehtäviin kuuluu julkisen vallan käyttöä. Valtion alue- ja paikallishallinnon perusteista säädetään niin ikään lailla. Valtionhallinnon yksiköistä voidaan muutoin säätää asetuksella."

Oikeuskanslerin ja Ahvenanmaan valtuuskunnan vastaukset

Valtioneuvoston oikeuskansleri esitti 17.2.2003 seuraavat johtopäätökset edellä mainittujen oikeusministeriön kysymysten osalta:

  • Oikeusministeriön lausuntopyynnön johdosta totean, että Ahvenanmaan itsehallintoa koskevasta lainsäädännöstä ja siihen liittyvästä esivalmistelutyöstä käy ilmi tarkoitus jättää Ahvenanmaa läänijaon ulkopuolelle. Vaikka lääninhallituslaissa on ollut kyse valtion toimivaltaan kuuluvan valtion paikallishallinnon järjestämisestä, olen sitä mieltä, että asiassa on syytä harkita säännöksen muuttamista, kun ottaa huomioon yhtenäisen terminologian tärkeyden. Lisäksi näin vältettäisiin ristiriitaisuus Ahvenanmaan itsehallintolain kanssa. Totean kuitenkin, että Ahvenanmaan valtuuskunnan arvio ja kannanotto ovat erityisen tärkeitä asian kannalta.

Ahvenanmaan valtuuskunta antoi lausuntonsa 26.3.2003 ja vastasi kysymyksiin seuraavasti:

Vastaus ensimmäiseen kysymykseen
  • Ahvenanmaan valtuuskunta toteaa toimivallan jaon osalta, että vuoden 1991 itsehallintolain 27 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaan valtakunnalla on lainsäädäntövalta asioissa, jotka koskevat valtion viranomaisten järjestysmuotoa ja toimintaa. Lain perusteluissa (HE 73/1990 vp) esitetään, että tämä säännös käsittää myös valtion viranomaisten hallinnollisen organisaation ja toiminnan sääntelyn sekä oikeudellisen, kameraalisen ja hallinnollisen jaon siltä osin, kuin kyse on valtion hallintotoiminnasta. Itsehallintolaissa tai missään muussakaan lainsäädännössä ei ole säännöksiä, jotka rajoittaisivat valtiovallan oikeutta asiassa. Tämä tarkoittaa, että valtiovalta voi itsehallintolaissa säädetyn toimivallan jaon mukaan esteettömästi käyttää Ahvenanmaan lääni -nimeä siltä osin, kuin kyse on valtion hallintotoiminnasta.

Vastaus toiseen kysymykseen
  • Yllä esitetyn käsityksen mukaan valtiolla voidaan katsoa olevan muodollinen oikeus vapaasti järjestää ja nimetä aluehallintonsa Ahvenanmaalla niiden toimivaltarajojen puitteissa, jotka asetetaan itsehallintolaissa, ja lisäksi niistä päätelmistä riippumatta, jotka voisivat juontaa juurensa historiallisesta kehityksestä. Tämä koskee myös nimiä, jotka voivat vaihdella aika ajoin, ja asiayhteyteen sidottuja nimiä. Tämä käsitys huomioon ottaen tuomioistuimen kaltaisen elimen, kuten Ahvenanmaan valtuuskunnan, olisi arveluttavaa suositella toimenpiteitä, joilla pyritään priorisoimaan tiettyjen, nykyisten tai muiden, nimien tarkoituksenmukaisuus. Ahvenanmaan valtuuskunnan mielestä kysymys, miten valtion aluehallintoa Ahvenanmaalla tulisi kutsua, voitaisiin ratkaista parhaiten valtiovallan ja Ahvenanmaan maakuntahallituksen välisillä neuvotteluilla.

Yhteenvetona voidaan todeta, että tavassa, jolla oikeuskansleri ja Ahvenanmaan valtuuskunta ovat vastanneet oikeusministeriön kysymyksiin, on tiettyjä vivahde-eroja, mikä tuskin helpottaa asian jatkokäsittelyä ministeriössä.

Omasta puolestani katson, että taustalla olevien ongelmien pitäisi antaa ohjata oikean nimen valintaa Ahvenanmaan osalta. Kun Ahvenanmaa mainitaan esimerkiksi kansainvälisissä yhteyksissä, kuten kartoissa, virallisissa tilastoissa ja muissa asiakirjoissa, Ahvenanmaata voisi yksinkertaisesti kutsua "itsehallinnolliseksi Ahvenanmaaksi" ("The Autonomous Åland Islands") ilman, että puhuttaisiin joko läänistä tai maakunnasta.


Aikaisemmat artikkelit

Takaisin | Tulosta sivu